本輪金融監(jiān)管體制改革以組建金監(jiān)總局為核心內(nèi)容，體現(xiàn)了一系列深邃的改革思路，將推動我國金融監(jiān)管體制改革進一步循序深化。
3月8日，國務院機構(gòu)改革方案發(fā)布，明確撤銷原銀保監(jiān)會，組建國家金融監(jiān)督管理總局（下稱“金監(jiān)總局”），統(tǒng)一負責除證券業(yè)以外的金融業(yè)監(jiān)管工作。3月17日，《黨和國家機構(gòu)改革方案》決定，組建中央金融委員會和中央金融工作委員會。至此，具有中國式現(xiàn)代化特征、由黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導的金融監(jiān)管體制開始確立。
從歷史沿革來看，我國金融監(jiān)管體制經(jīng)歷了改革不斷深化、特點鮮明的兩個演變時期。
從改革開放初期至2017年，可以說是金融監(jiān)管體制改革的第一階段，其體制上的外在特征表現(xiàn)為“由統(tǒng)向分”。這種體制變化的核心內(nèi)涵是為了適應我國金融業(yè)在廣度和深度上迅速發(fā)展的要求，形成分業(yè)監(jiān)管的體制架構(gòu)，并不斷加以強化和精細化，以推進和保障金融業(yè)的平穩(wěn)健康發(fā)展。
從2017年至今可以說是金融監(jiān)管體制改革的第二階段，其體制的外在特征是“由分向統(tǒng)”。這一階段體制變化的核心內(nèi)涵是為了適應在分業(yè)監(jiān)管日趨成熟的基礎上，在大資管和信息化發(fā)展的背景下，金融業(yè)與日俱增的融合發(fā)展趨勢。尤其是在國務院機構(gòu)改革方案提出之后，黨中央決定組建中央金融委員會，成立中央金融委員會辦公室，這凸顯了黨中央對我國金融穩(wěn)定發(fā)展的高度重視，有助于加強和優(yōu)化金融業(yè)改革發(fā)展的的頂層設計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和統(tǒng)一領(lǐng)導，將成為中國式現(xiàn)代化金融制度安排的重要特征之一。
本輪金融監(jiān)管體制改革以組建金監(jiān)總局為核心內(nèi)容，體現(xiàn)了一系列深邃的改革思路，將推動我國金融監(jiān)管體制改革進一步循序深化。
首先是宏觀調(diào)控職能與金融監(jiān)管職能相分離的改革思路。
中央銀行的宏觀調(diào)控職能側(cè)重于宏觀審慎政策、貨幣政策、信貸政策、匯率政策及金融改革開放相關(guān)政策的制定與執(zhí)行。作為宏觀調(diào)控職能的主要執(zhí)行者，中央銀行承擔了最后貸款人責任，在調(diào)節(jié)市場流動性、保持物價基本穩(wěn)定、推動金融基礎設施建設、維護各金融市場平穩(wěn)運行、監(jiān)督管理系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)、金融信息化與金融安全等方面發(fā)揮了重大作用。在推動我國金融發(fā)展的過程中，尤其是在以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局下，宏觀調(diào)控更需要兼顧短期與長期、經(jīng)濟增長與物價穩(wěn)定、內(nèi)部均衡與外部均衡，適時調(diào)整宏觀調(diào)控各項政策，不斷優(yōu)化宏觀審慎管理框架，增強金融體系在防范與化解金融風險方面的能力。在經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的時代，宏觀調(diào)控職能需要進一步加強、完善和優(yōu)化。為更好地實現(xiàn)這一目標，中央銀行應更加關(guān)注宏觀調(diào)控職能。
這次改革將原本為中央銀行負責的金融控股公司監(jiān)管和金融消費者保護兩項職能劃歸新成立的金監(jiān)總局，清晰地體現(xiàn)了宏觀調(diào)控職能和金融監(jiān)管職能相分離的改革思路。即使中央銀行依然會對金融控股公司和金融集團的某些方面開展針對性的監(jiān)管，也主要是從系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的角度出發(fā)實施的，其最終目的還是為了有效實施宏觀調(diào)控。這項改革有助于中央銀行更有效地服務實體經(jīng)濟和防控金融風險。
其次是理順和提升金融監(jiān)管功能、實現(xiàn)監(jiān)管統(tǒng)一和全覆蓋的改革思路。
從功能上看，組建金監(jiān)總局想要實現(xiàn)的重要目標分別是理順監(jiān)管職能和監(jiān)管全覆蓋。我國監(jiān)管體制雖經(jīng)多次改革，但職能未能合理安排的問題長期存在，如這次調(diào)整的金融控股公司日常監(jiān)管。中央銀行為了做好宏觀調(diào)控，需要監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)，但金融機構(gòu)的基本監(jiān)管職能仍應在監(jiān)管當局。將金融控股公司的日常監(jiān)管納入金監(jiān)總局之下，有助于對其及子公司進行系統(tǒng)和整體性監(jiān)管，更為有效地識別、防范可能出現(xiàn)的金融風險，也有助于避免“監(jiān)管重疊”現(xiàn)象。
經(jīng)過多年的發(fā)展，我國財富管理行業(yè)持續(xù)快速成長，目前由各類金融機構(gòu)打理的居民財富總量已達到約130萬億元。但大部分投資者缺乏金融理財知識，投資經(jīng)驗不足，市場非法集資、金融詐騙時有發(fā)生，金融消費者的權(quán)益需要切實加強保護。而要達到這個目的，關(guān)鍵是要監(jiān)管好提供金融產(chǎn)品和專業(yè)服務的金融機構(gòu)。很顯然，將這項職能交由金監(jiān)總局來實施是比較合理的，因為金監(jiān)總局擁有對金融機構(gòu)及其業(yè)務的監(jiān)管職能；再者政策協(xié)調(diào)成本也相應較低。這次職能調(diào)整，有利于統(tǒng)一相關(guān)制度制定，有針對性地開展金融監(jiān)管，有效打擊金融違法犯罪行為，更好地保護金融消費者的合法權(quán)益。
本次改革組建金監(jiān)總局，明確除證券業(yè)務外，其他的金融活動均屬于金監(jiān)總局監(jiān)管的范圍，這意味著除證券業(yè)外未來創(chuàng)新金融業(yè)務和新的金融業(yè)態(tài)均處在該總局的監(jiān)管范圍之內(nèi)，因而可以避免過去曾經(jīng)出現(xiàn)的“監(jiān)管真空”現(xiàn)象，有利于在更大程度上實現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋。由金監(jiān)總局統(tǒng)一監(jiān)管除證券業(yè)以外的所有金融活動和行為，金融監(jiān)管更加系統(tǒng)化，可以使不同金融領(lǐng)域的監(jiān)管更加協(xié)調(diào)和有機結(jié)合，更好地防范、處置和化解系統(tǒng)性和局部性金融風險。
再次是理順和優(yōu)化地方金融監(jiān)管功能的改革思路。
改革開放以來，隨著地方金融快速發(fā)展和金融監(jiān)管未能全覆蓋，具有地域特點的金融問題逐步顯現(xiàn)。地方政府設立的、主要具有服務性質(zhì)的地方金融部門被賦予了地方金融機構(gòu)與業(yè)態(tài)監(jiān)管的職責，在一定程度上起到了控制所在區(qū)域金融風險積累和傳播的作用。
不可否認，近年來地方政府設立的金融監(jiān)管部門在金融監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)揮了不可忽視的作用，有助于避免出現(xiàn)“監(jiān)管真空”，保一方金融平安。但地方政府設立的金融部門集金融發(fā)展職責與金融監(jiān)管職責于一身，容易造成利益沖突與行為扭曲。
金融監(jiān)管職能往往潛在地成為地方配置金融資源的手段，既對金融監(jiān)管正常運作帶來不利影響，又不利于地方金融市場運行和地方實體經(jīng)濟發(fā)展。在實際運作過程中，地方金融監(jiān)管部門往往過于注重調(diào)配金融資源以支持本地經(jīng)濟金融發(fā)展，而容易忽視金融風險的防控。尤其是當兩者目標出現(xiàn)矛盾沖突時，往往會在一定程度上放松監(jiān)管要求，甚至導致人為的監(jiān)管空白。再者，地方金融監(jiān)管部門專業(yè)人才通常較為不足，其監(jiān)管能力與日益復雜的金融創(chuàng)新業(yè)務不相匹配。
此次改革統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融監(jiān)管部門與地方派出機構(gòu)職能設置，地方政府設立的金融監(jiān)管部門專司相應領(lǐng)域的監(jiān)管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子，實現(xiàn)地方金融發(fā)展職能與金融監(jiān)管職能的分離。這意味著地方政府設立的金融監(jiān)管機構(gòu)將剝離調(diào)配金融資源支持地方經(jīng)濟的職能。
這項改革有助于理順中央和地方兩類監(jiān)管機構(gòu)的職能，分清監(jiān)管主次；有利于在一定程度上增強地方金融監(jiān)管能力，更有效地防止出現(xiàn)“監(jiān)管真空”；有助于地方金融監(jiān)管部門提升其監(jiān)管專業(yè)性，更好防范和化解地方市場的金融風險。為改善、優(yōu)化和加強金融監(jiān)管的統(tǒng)一性，未來需要更好地理順和加強地方金融監(jiān)管功能，地方金融監(jiān)管體制改革仍有進一步推進相關(guān)改革的空間。
最后，此次改革進一步完善了符合國情的中央銀行體系。
改革對人民銀行分支機構(gòu)設置進行了調(diào)整，撤銷大區(qū)分行及分行運營部、總行直屬營業(yè)管理部和省會城市中心支行，設立31個省級分行和5個計劃單列市分行，取消縣級支行，由地（市）中心支行派出機構(gòu)對邊境或外貿(mào)結(jié)售匯業(yè)務量大的地區(qū)履行相關(guān)管理服務職能。
中央銀行地方分支機構(gòu)的調(diào)整解決了長期以來大區(qū)(分)行難以有效兼顧不同區(qū)域的經(jīng)濟差異、與其他地方金融監(jiān)管部門機制不匹配等問題，實現(xiàn)了中央銀行地方分支機構(gòu)與我國行政區(qū)劃之間的合理匹配。此舉有利于改善和增強中央銀行分支機構(gòu)與地方政府之間的溝通協(xié)調(diào)配合，更好地疏通貨幣政策的傳導渠道，更好地發(fā)揮金融服務實體經(jīng)濟功能，有利于提升中央銀行宏觀審慎監(jiān)管能力，增強防范和化解地方金融風險的能力。改革將為金融業(yè)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造友好的金融監(jiān)管環(huán)境。
改革還強調(diào)了強化機構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、過程監(jiān)管。
- 強化行為監(jiān)管，即通過分析識別金融產(chǎn)品與服務的屬性和實際功能，打擊非法集資、欺詐銷售、操縱市場、信息泄露等違法違規(guī)行為，對從業(yè)人員的業(yè)務行為進行規(guī)范管理；
- 強化功能監(jiān)管，即按照“同樣業(yè)務、同樣監(jiān)管”的原則，對相似業(yè)務與金融活動實施標準統(tǒng)一的監(jiān)管；
- 強化穿透式監(jiān)管，即按照“實質(zhì)重于形式”原則，對多層嵌套的復雜運行結(jié)構(gòu)或金融產(chǎn)品采取侵入性強的措施，通過法律關(guān)系查詢真實主體、真實資金來源、真實行為目的，從而降低“根源性”的風險積累；
- 強化過程監(jiān)管，即加強事前事中事后的全過程監(jiān)管；
- 強化持續(xù)監(jiān)管，即金融監(jiān)管部門以科學的機制設計和有效的運行系統(tǒng)持續(xù)提升監(jiān)管能力和監(jiān)管效率，使監(jiān)管能力與金融業(yè)實際發(fā)展水平相匹配，及時發(fā)現(xiàn)并彌補金融創(chuàng)新過程中出現(xiàn)的新風險點，保障金融業(yè)的平穩(wěn)運行。
強化多種監(jiān)管方式的綜合運用將有力增強我國金融體系的監(jiān)管能力。
本輪金融監(jiān)管體制改革將對我國實體經(jīng)濟和金融業(yè)產(chǎn)生一系列重要的積極影響。
一是進一步增強金融服務實體經(jīng)濟的功能。金融監(jiān)管的“大一統(tǒng)”主要目的仍是維護金融市場的平穩(wěn)運行，為實體經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的金融環(huán)境。此次改革統(tǒng)一了債券發(fā)行規(guī)范，證監(jiān)會負責公司（企業(yè)）債券發(fā)行審核工作，提升資本市場融資效率，有助于加快完善中國多層次資本市場體系建設，有效提高直接融資占比。
二是進一步增強對投資者和消費者的保護。金監(jiān)總局將承擔消費者保護職責和投資者保護職責，并且強化行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、過程監(jiān)管和持續(xù)監(jiān)管，更有效地維護金融消費者的合法權(quán)益，打擊違法違規(guī)行為，推動中國財富管理行業(yè)規(guī)范運行，促進財富管理市場蓬勃發(fā)展。
三是進一步增強我國金融體系的風險管理能力。此次金融監(jiān)管體制改革最直接的目的是實現(xiàn)監(jiān)管的統(tǒng)一與全覆蓋，有助于更為有效地防范和處置金融機構(gòu)風險、金融市場風險、金融產(chǎn)品風險等風險，保持金融體系與實體經(jīng)濟的健康運行。
（連平系植信投資首席經(jīng)濟學家兼研究院院長，王運金系植信投資研究院高級研究員）
第一財經(jīng)獲授權(quán)轉(zhuǎn)載自微信公眾號“首席經(jīng)濟學家論壇”。