哈爾濱開始向編外人員“動刀”了。3月20日，哈爾濱市機構(gòu)編制委員會辦公室發(fā)布消息，市級機關(guān)事業(yè)單位開展編外用人清理規(guī)范工作。該消息一經(jīng)公布即引發(fā)社會廣泛關(guān)注。
按照當(dāng)?shù)毓嫉摹豆枮I市級機關(guān)事業(yè)單位編外用人清理規(guī)范工作方案》（簡稱《方案》），編外用人清理規(guī)范工作從3月開始到6月底結(jié)束，分自檢自查、組織實施、檢查督導(dǎo)三個階段實施。
根據(jù)《方案》，本次專項整治行動的實施對象為哈爾濱市級機關(guān)、市屬事業(yè)單位現(xiàn)有雇員、行業(yè)專職人員、工勤人員和單位自聘人員（統(tǒng)稱“編外用人”）。
哈爾濱市機構(gòu)編制辦一位工作人員向中國新聞周刊表示，按照有關(guān)方面要求，哈爾濱市正按照確定的方案，依法依規(guī)開展這項工作。“各地其實也在不同程度地開展，只是方式方法不盡相同。”他說。
值得注意的是，近期《黨和國家機構(gòu)改革方案》提到了優(yōu)化機構(gòu)編制資源配置，地方黨政機關(guān)人員編制精減工作，由各省（自治區(qū)、直轄市）黨委結(jié)合實際研究確定。
在此背景下，哈爾濱市清理編外人員尤其引人關(guān)注。哪些編外人員會被清理，又如何清理？
哪些編外人員將被清理
“編外”是相對編內(nèi)而言的。編內(nèi)人員即在編人員，一般指國家財政負(fù)擔(dān)其經(jīng)費開支的各級各類機關(guān)、事業(yè)單位以及部分特殊機構(gòu)等單位的正式工作人員。
就編制類型看，行政編和事業(yè)編最為民眾所知。如前文所述，哈爾濱市清理的“編外人員”指，市級機關(guān)、市屬事業(yè)單位現(xiàn)有雇員、行業(yè)專職人員、工勤人員和單位自聘人員。
從總體看，《方案》比較完整，包括工作目標(biāo)、工作原則、清理范圍及對象、主要任務(wù)、組織實施、工作要求等內(nèi)容。
哪些人會被清理？《方案》在主要任務(wù)中提到，精簡編外用人員額、清理規(guī)范用人行為。其中清理規(guī)范用人行為列舉了11條，包括行政執(zhí)法、財務(wù)管理、人事管理、涉密等崗位使用的編外人員；臨時性、階段性工作已完成、合同已到期未再續(xù)聘的編外人員；人員使用與審批崗位不一致的編外人員；主動離職、考核評估不適崗的編外人員；既沒有與用人單位簽訂勞動合同，又未實行勞務(wù)派遣的編外人員；已推行社會化服務(wù)外包仍自行聘用并混合使用的編外人員；歷史遺留問題產(chǎn)生的編外人員。
另外，超出員額控制標(biāo)準(zhǔn)的編外用人和行業(yè)專職人員；可以通過社會化服務(wù)外包的保安、保潔、綠化、食堂等崗位的工勤人員；不符合相關(guān)法律法規(guī)的其他情形，也在被清理范圍之內(nèi)。
《方案》還提到，醫(yī)院、高職高專、公證處、仲裁辦等用人主體要結(jié)合專業(yè)和實際需要，自主開展自聘人員清理規(guī)范工作，并逐步將已自聘人員轉(zhuǎn)化為社會化服務(wù)外包形式。
除清理規(guī)范用人行為，編外用人員額也要精簡。《方案》提到，市級機關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)有編制內(nèi)人員能保證工作正常開展的，不使用編外人員。用人單位要制定編外用人員額年度精簡計劃，市直機關(guān)編外用人原則上5年內(nèi)精簡完畢，每年精簡不少于本單位編外用人員額的20%。市直事業(yè)單位編外用人結(jié)合職能調(diào)整情況及空編率適度精簡（空編率5%-15%，編外用人精簡5%；空編率15%-25%，編外用人精簡10%；空編率大于25%，編外用人精簡15%）。
一位組織系統(tǒng)官員向中國新聞周刊解釋稱，空編率越大，編外用人精簡幅度越大，這是符合邏輯的。空編率大，代表可用編制內(nèi)人員數(shù)量越大，可優(yōu)先使用編制內(nèi)人力資源。
前述哈爾濱市機構(gòu)編制辦工作人員說，這是統(tǒng)籌編內(nèi)和編外關(guān)系，編內(nèi)編外調(diào)整一盤棋。
編外用工何來
編外用工在各地普遍存在。中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員馬亮向中國新聞周刊表示，不單是哈爾濱市，沿海發(fā)達(dá)省份也存在類似現(xiàn)象，編外用工的現(xiàn)象在全國都比較普遍。
中國人民大學(xué)人力資源開發(fā)與管理研究中心主任劉昕也向中國新聞周刊提到，很多地方的機關(guān)事業(yè)單位編外用工現(xiàn)象非常突出，編外用工即使不占用編制，但仍然以財政支付費用為主。
馬亮認(rèn)為，原因是多方面的，首先編制是剛性約束，有的地方政府卡得很嚴(yán)，擴編、增編需要嚴(yán)格的程序，而現(xiàn)實中人員需求量大，所以存在編外用工的現(xiàn)象。
其次，可能是編制資源配置不合理。馬亮說，中央政府缺人，可以從地方政府借調(diào)，省級地方政府缺人，可以從下級政府借調(diào)。但基層政府缺人，無法借調(diào)，只能以編外用工形式解決。
除了上述原因，劉昕補充說，各單位在使用編外用工時，往往缺乏足夠的約束機制，自行擴張的情況屢有發(fā)生，這就導(dǎo)致行政成本越來越高。
中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、地方政府發(fā)展戰(zhàn)略研究中心原主任魏娜說，編外人員大量增加，一方面與政府管理的公共事務(wù)增加相關(guān)，另一方面與政府職能轉(zhuǎn)變不到位有關(guān)。
魏娜向中國新聞周刊提到，從現(xiàn)實情況看，政府管理的公共事務(wù)和提供的公共服務(wù)是在增多。管理事務(wù)增加的同時，政府的職能也要轉(zhuǎn)變。如果管理方式不科學(xué)，也會增加編外人員。
在魏娜看來，政府及用人單位對編外人員缺乏管理、缺乏監(jiān)督，這也是編外人員增加的原因之一。
值得注意的是，在清理編外人員之前，哈爾濱近年至少開展兩輪事業(yè)單位改革，對機關(guān)事業(yè)單位編制“動刀”。
2018年，哈爾濱市制定《市直機關(guān)事業(yè)單位實施控編減編三年行動計劃（2018-2020年）》，并提出了相關(guān)目標(biāo)。
據(jù)哈爾濱機構(gòu)編制網(wǎng)消息，截止到2020年11月底，市直機關(guān)（含直屬參公事業(yè)單位）編制總量精簡21.5%，市直事業(yè)單位編制總量精簡36.2%，超額完成三年行動目標(biāo)。
另據(jù)《黑龍江日報》2021年7月報道，繼2018年啟動并完成一輪事業(yè)單位機構(gòu)改革后，哈爾濱接續(xù)實施深化事業(yè)單位改革試點工作，哈爾濱市事業(yè)單位機構(gòu)編制規(guī)模進(jìn)一步壓縮。
報道提到，哈爾濱市本級機構(gòu)精簡47個，占比19.3%，事業(yè)編制精簡8246名，占比25.3%。市轄區(qū)機構(gòu)精簡177個，占比21%，事業(yè)編制精簡7816名，占比22%。
釋放了什么信號
近期公布的《黨和國家機構(gòu)改革方案》提到，地方黨政機關(guān)人員編制精減工作，由各省（自治區(qū)、直轄市）黨委結(jié)合實際研究確定。
公開報道顯示，《黨和國家機構(gòu)改革方案》公布后，哈爾濱是首個公布清理編外人員方案的城市，但在此之前，多地已開始清理編外人員。
今年2月，安徽省桐城市召開市編外人員清理規(guī)范工作座談會。會議表示，清理清退不是最終目的，而要以此為契機，規(guī)范整頓編外用人亂象，提高政府行政效能和服務(wù)水平。
再之前，2022年湖北省房縣開展了編外聘用人員清理規(guī)范工作，湖北省監(jiān)利市召開會議，決定對監(jiān)利市全市機關(guān)事業(yè)單位編外聘用人員進(jìn)行清理規(guī)范。
據(jù)海南媒體報道，2021年海南省萬寧市285家行政事業(yè)單位清理編外人員1336人，年度節(jié)省財政開支3079萬余元。
哈爾濱明確出臺方案開始清理編外人員，釋放了什么信號？中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員聶輝華向中國新聞周刊表示，其他地方政府可能也會出臺類似舉措。
聶輝華認(rèn)為，原因有兩個：一是中央已經(jīng)決定精減編制，地方政府會有所動作。編外、編內(nèi)又是緊密相關(guān)，在清理編外人員后，還可能進(jìn)一步精減編內(nèi)人員；二是地方財政吃緊。疫情三年，經(jīng)濟下滑，財政支出加大，清理編外人員，可減輕財政負(fù)擔(dān)，提高治理效能。
魏娜也認(rèn)為，清理編外人員是信號，先從清理編外人員開始，然后逐步精減編內(nèi)人員。她特別提到，對于編外人員，也不適宜“一清了之”，應(yīng)該留有過渡期。
值得一提的是，哈爾濱公布的《方案》中提到，用人單位要依法依規(guī)開展人員清理工作，暢通編外人員退出機制，保障編外人員合法權(quán)益，推行社會化服務(wù)。
北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、中國人力資源研究會測評專業(yè)委員會常務(wù)理事白智立向中國新聞周刊表示，當(dāng)前多地推進(jìn)編外人員清理工作，主要原因有三點：一是地方政府因疫情等因素，財政壓力加大，“清理”編外人員可節(jié)約行政資源。二是貫徹一直以來精兵簡政、減員增效的傳統(tǒng)。三是需要對編外人員進(jìn)行規(guī)范管理。
白智立還表示，要加強制度建設(shè)，填補編外人員隊伍管理制度的空白。“編外人員對社會經(jīng)濟發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，不能一味否定其作用和功能，應(yīng)該以此為契機積極推進(jìn)編制管理的改革。”他說。
劉昕提到，清理編外人員要避免“一刀切”，避免流于形式，要明確各單位的組織定位和承擔(dān)的主要職責(zé)，然后據(jù)此進(jìn)行科學(xué)的核算，人員配置要盡可能合理。